WTOの使いみち

モニク・シュミリエ=ジャンドロー(Monique Chemillier-Gendreau)
パリ第七大学国際法教授

訳・斎藤かぐみ

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 グローバリゼーションを制御できるのは多国間の枠組みだけだ。そうした枠組みは第二次世界大戦後に考案されたが、今日では力を失ってしまった。世界中の貿易開放が、最恵国条項を通じて強制されたからだ。最恵国条項というルールは相互に適用され、一見すると平等のように思えるが、実際には、そもそも優位に立つ国が得をする。戦後の混乱期に、国際貿易機関の構想が失敗に終わった後、その場しのぎの枠組みとして設けられたのが、関税と貿易に関する一般協定(GATT)だった。GATT体制は1994年に世界貿易機関(WTO)体制に替わり、自由貿易の原則が確立することになる。

 自由貿易はしかしながら、諸国の力が対等とは言えない場合には、強国の保護主義の隠れ蓑でしかない。世界経済の成長によって貧富の地図が変わり、なかでもアジアの一部の国が抬頭したのは事実である。しかし、制御なきグローバリゼーションの下で、先進諸国の国民のかなりが貧困化する傾向が生じている。その傾向は、経済成長率が高い時期でさえなくならない(1)。また、当然ながら貿易は債務と連動し、債務額は為替レートに左右される。こうした現状にかんがみれば、国際的かつ民主的な機関による適切なルールの作成が必要だ。

 いささか皮肉な事態ではあるが、多国間主義に向けた大きな一歩は、多くの批判の的になっているWTOによって踏み出されている。票決手続きが富裕国に有利な国連や、国際通貨基金(IMF)、世界銀行などと違って、WTOは一国一票を原則とする。WTOの議論は、GATT時代とは異なり、衆人環視の下に進められている。そこでは法の原則から少しずつ、国際貿易司法が形づくられつつあるのだ。

 WTO体制の下で貧しい国々は、強国に対して一致団結できるようになったと考えた。それを実行に移したのが、カンクン閣僚会議の協議阻止であり、ドーハ・ラウンドの停滞だった(2)。だが、国際的な力関係の現実を前にして、彼らにできるのはそこまでだった。ドーハ・ラウンドの停滞がもたらしたのは二国間協定や地域協定の復活であり、社会的・環境的な均衡と結び付いた貿易の発展を目指そうとするような、調和のとれた世界的な構想の欠如である。

 このように、WTOは政治的には今のところ停滞状態だが、メディアであまり報じられない司法分野では進展が見られる。1994年の改革による大きな変化の一つが、紛争解決機関(DSB)の創設だった。この機関は強制管轄権のある本格的な司法機関であり、途上国が活用を始めている。守勢に回ることが増えたアメリカは、判事の解釈ルールを厳格化すべきだと言い出した。この司法機関にあまり影響力を及ぼすことができず、不満を募らせているのが見て取れる。貿易の分野ではWTOの紛争解決機関を通じて、提訴国がどこであるかにかかわりなく、法の一般原則の適用が徐々に確立されつつある。

 現状の見通しを得るためには、10年以上にわたって積み上げられてきた判例が参考になる。これまでにWTOに提訴された事件は350件あまりにのぼる。最初のうちは、先進国同士の紛争が持ち込まれることが多かった。現在では、綿花の事件や砂糖の事件に見られるように、新興国をはじめとする途上国がWTOに訴えて、大国が敗訴するというケースが多い(3)。WTOが処理に当たる貿易紛争は、国家を当事者として、締結済みの協定にしたがって解決される。

 ただし、陰の当事者が民間企業というケースもあり、そうした場合は巨額の利権が絡むことがほとんどだ。その一方で、市民社会も1999年にシアトル閣僚会議に乱入して以来、議論に一枚加わろうとしている。WTOの上級審は初めのうち、国家以外の者にも意見陳述を許可していた。そのため、NGOが主に途上国側の参考人として、意見を表明する機会を得た。だが、この仕組みは、貿易上の優位を守ろうとする企業ロビーや業界団体にも活用された。その結果、判事は慎重な姿勢に転じ、アミカス・キュリエ(国家以外の者の意見書)は勘案されないことになった。

 WTOの紛争解決手続きは、あくまで国家を主役とし、加盟国それぞれの権利と義務のバランスをとりつつ、各国市場へのアクセスを促進することを目的とする。貿易の場合も他の分野と同様に、法というものが意味するのは、しばしば大きな隔たりのある主観的な要求群を前にして、客観性を追求するという微妙な営みにほかならない。それぞれが共通の価値観を受け入れることで、一つの政治共同体を作り上げていくわけだが、それには一定の条件が必要になる。なかでも最も重要なのは、あらかじめ措定した共通の規範に準拠することだ。

基準が少しずつ明確に

 WTOの場合は貿易協定がそれに当たる。一連の協定は過去のラウンドの産物であり、諸国の力関係が露骨に反映されているものもある。GATT時代には、より広範な法に準拠することのない協定に基づいて裁定が下され、弱小国は泣き寝入りするしかなかった。WTO体制になってからはそんなことはなくなったが、何回ものラウンドを経て生み出された協定は錯綜を極め、それらの解釈は常に頭を悩ませる問題になっている。協定の文言を明確化するにあたり、WTOの協定に照らして加盟国の権利と義務を過不足なく判断するために、判事が依拠しているのが国際公法の解釈ルールである(4)。対審手続きや合理的な期間の定めといった法の一般原則により、法的安定性が多少なりとも高められている。

 なかでも最も重要なのは、手続きと決定に強制力があることだ。国際司法裁判所(国連により創設)や国際刑事裁判所への付託には関係国の同意が必要であるのに比べると、WTOのこうした特徴はなおさら際立つ。WTOの場合には国家は司法を免れることができず、決定を執行する義務を負い、執行しない場合は対抗措置を科せられる。アメリカ議会はマラケシュ協定を批准した際、もしアメリカが何度もクロ認定を受けるようなことがあれば、WTO脱退も辞さないと公言した。その後に何度も敗訴の憂き目にあったにもかかわらず、アメリカは加盟を続けている。ここに新たな可能性の素地がある。とはいうものの、現行の体制には改善すべき点も多々ある。たとえば、多国間の枠組みで形成され、判例によって磨かれてきた貿易ルールは、二国間協定や地域協定においても適用されるべきだろう。

 WTOの紛争解決手続きは、国際貿易ルールの検討を通じて、いくつかの一般的利益基準を浮かび上がらせてきた。判決の下った過去の事件を分析すると、法廷闘争をしただけの成果を挙げたものもある(5)。象徴的な勝利の一例として、ペルーが欧州共同体(6)に勝訴した事件を挙げよう(2002年9月26日)。欧州共同体は、不当な貿易障壁だと認定された結果、マイワシの名称の差別化(大西洋産のマイワシに対し、太平洋産のものを区別)の断念に追い込まれた。精梳綿糸の輸入に対するセーフガード措置の不当性を訴えて、パキスタンがアメリカに勝訴した事件もある。セーフガード措置は損害に見合ったものでなければならないという比例性の原則に反するうえに、損害の原因がパキスタンだけというわけでもなかったからだ(2001年10月8日)。

 これとよく似ているのが、綿製および化繊・人繊製の服と下着の輸入をめぐるコスタリカとアメリカの紛争である(1997年2月10日)。アメリカは、ダンピングや補助金による被害を訴えた国内企業への補償措置を認めたバード修正条項についてもクロ認定されている。この事件では、広範な諸国が手を結んで、アメリカに自国法を国際貿易法と整合させることを義務付ける判決を勝ち取った(2003年1月16日)。

 フランスには石綿の国内販売を禁止する法律があり、石綿の有害性にかんがみてシロ認定されている。この法律は自国産品に対する障壁だとしてカナダが提訴したが、公衆衛生保護を理由として棄却されたからだ(2001年3月12日)。綿花生産に対するアメリカの補助金に関しては、そのせいで重大な損害を被ったというブラジルの訴えが認められた(2005年3月3日)。アメリカが米系の外国販売会社に対して認めた優遇税制は、偽装補助金であると認定され、この世界最大の貿易大国の長期にわたる抵抗を欧州共同体が打ち破る結果となった(2002年1月14日)。

 オーストラリアとブラジル、タイが提訴した砂糖の補助金の事件では、今度は欧州共同体がクロ認定を受ける番になった(2005年4月28日)。ニュージーランド産とオーストラリア産の冷蔵・冷凍ラム肉に対するアメリカのセーフガード措置もクロ認定された(2001年5月1日)。一部の鉄鋼製品に対するアメリカのセーフガード措置も同様で、この時は欧州共同体、日本、ブラジル、韓国、中国、スイス、ノルウェー、ニュージーランドが提訴している(2003年11月1日)。

 これら一連の司法手続きは、いくつかの決定的な問題を提起した。その筆頭が補助金の問題である。WTOの年次報告書によれば、国内総生産(GDP)に対する補助金の比率をサンプル群について計算すると、途上国では0.6%、先進国では1.4%という値になる。よいものだと吹聴されている競争は、実際には歪められ、弱小国を踏みにじるものと化しているのだ。WTO交渉が停滞した最大の原因も、農業補助金に関する先進国の非妥協的な姿勢にあった。先進国は農業補助金のおかげで世界市場を取り仕切り、他の国々は先進国に食糧を依存する状態に置かれている。ただし、こうした現状を非難することが、競争の全面化を求めることにつながるわけではない。競争そのものが、歪みの有無にかかわらず、弱小国の社会にとっては害をなす結果になりかねないからだ。

エビとウミガメ

 グローバリゼーションの矛盾が凝縮されているのが、差別的措置の問題である。欧州共同体はいわゆるACP(アフリカ・カリブ海・太平洋)諸国に特恵条件を供与している。貿易の全面的な開放を目標とするWTO体制の下では、ACP優遇制度は経過的措置としてしか認められない。しかし、無差別の原則に対する例外をなすACP優遇制度は、途上国の利益になっている。WTOがドーハ・ラウンドの中心に据えたのは、まさに途上国の利益ではなかったか。特恵制度を否認するなら、弱小国が自国の存続に必要な優遇措置を、二国間協定や地域協定を通じて実現しようとするのは必至である。そうなれば、ただでさえ不調な多国間構想は、実質的に無に帰してしまうだろう。

 差別的措置をめぐる問題の核心は、インドを先頭とする途上国18カ国が、特恵関税の供与条件をめぐって欧州共同体と争った事件によって明らかになる。何をもって途上国というのか、ということだ。貿易特恵制度は「途上国」と呼ばれるグループのうちに差別を生み出しかねない(2004年4月7日)。さしあたり、「途上国」に当たるかどうかは当事国が自分で決めている。特恵が供与されるかどうかは供与する国の一存による。客観的な基準は何もない。判例では今のところ特恵制度は容認されているが、いずれは禁止されるようになるだろう。

 紛争解決手続きによってクロ認定を受けた国家は、WTOの決定に整合するよう自国の貿易法規を変更しなければならない。所定の期間を過ぎると、相手国は対抗措置を講ずることができる。これらはすべて、徐々に洗練の度を増すWTO手続きの枠組みにしたがって遂行される。国内法規の整合化は、以前のように各国の裁量に任されているわけではない。

 司法面での前進があるからといって、現在の世界貿易体制に対する批判も大きいことを忘れてはならない。世界では貿易の論理が依然として支配的であり、何らかの原則的立場がWTOの決定によって支持された場合でも、それによって確立されると見えたルールは、この決定に関連した新たな提訴事件や、あるいは別の決定が付け加わったせいで、なかなか定着せずにきた。ある種のエビの輸入に関わる事件がそうだった。アメリカはエビの輸入制限を課すにあたって、実に立派な理由を掲げた。輸出国は絶滅危惧種のウミガメを脅かすような漁法を禁止すべきだ、という理由である。

 絶滅途上の生物資源は「枯渇性資源」であり、WTO協定はそうした資源の保全を貿易制限の根拠として認めている。これが、事件の第一段階で確認された原則的立場である。しかし、制限的な措置を一方的に、それを認めた国際協定なしに実施したことで、アメリカはクロ認定を下された。ここまでの決定経緯には文句の付けようがない。ところがアメリカは、決定を適用するという名目の下に、エビ漁の際のウミガメ保護を定めたガイドラインを改正する一方で、漁法に関する国際協定がないにもかかわらず、輸入制限については撤回しなかった。

 これに対してマレーシアが再び提訴した。WTOの紛争解決機関は、途上国側にきわめて不利な決定を下し、アメリカの一方的措置にシロ認定を与えた。たとえ多国間協定が成立するに至っていなくても、アメリカが誠実に交渉努力を行っているだけで十分だというのが認定の理由だ(2001年10月22日)。

 もう一つの残念な例が、ホルモン投与肉の事件である。今のところ(というのは事件は新たに係属中なので)、貿易の論理に予防原則が屈する形になっている。食用に供すれば健康上の問題があるかもしれないアメリカ産の食肉に対して市場を閉ざしたことで、欧州共同体はクロ認定を受けた。衛生植物検疫措置の適用に関する協定(SPS協定)上の意味におけるリスク評価を行わなかったというのがクロ認定の根拠であり、欧州共同体には整合化の義務があるとされた。だが、整合化の義務があるからといって、禁止措置を撤回し、市場を開放しなければいけないことになるのだろうか。ここで言う整合化とは、むしろ協定の趣旨に適ったリスク評価を改めて行うことではないのだろうか。

現行体制の限界を踏まえつつ

 欧州共同体はそう考えた。独立の科学委員会が新たなリスク評価を行って、消費者にとってリスクがあるとの評価を下した。これによって義務は果たしたと考えた欧州共同体は、一部のホルモン剤を禁止する新指令を発した。アメリカは対抗措置を維持したため、制裁解除を求める欧州共同体は、事件を再びWTOの紛争解決機関に持ち込んだ。

 対抗措置を実際に科すにあたっては、諸国の間に極端な力の差があることを指摘しておきたい。強大な国が制裁を被ることはまずあり得ない。勝訴した相手国が対抗措置を実施できるような状況にないからだ。小国の場合は言うまでもなし、そうしたことは欧州共同体にさえある。外国販売会社への優遇税制の事件でアメリカに対して勝訴しながらも、欧州共同体は受けた損害に見合った対抗措置を実行に移せずにいる。金額があまりに大きいため、それほどの規模の制裁を加えれば、貿易バランスがおかしくなってしまうからだ。

 もう一つ挙げておきたいのが、中国というプレイヤーの登場だ。中国は、鉄鋼の輸入に対する課税の問題で、アメリカを提訴した国の一つである。アメリカの側も、この最大の貿易ライバル国を複数の事件で提訴している。なかでも最大のものが、国内産業に対する中国の違法な補助金の問題だ。最近では、知的所有権の問題や、ある種のアメリカ製品への中国市場の開放という問題がある。WTOの法廷には、世界の貿易バランスに大きな影響を及ぼす両国の紛争も持ち込まれているのだ。

 国際貿易司法は今日、貿易法の分野だけに収まらないような問題について裁定を下すことを求められている。そうした方向への管轄権の拡張が、NGOによっても主張されている。しかしながら貿易自由化の例外として、人と動物の健康・生命、植物の保全や、より一般的には公共の道徳が、そもそも協定で認められている(7)。実際WTOの紛争解決機関は、これらの利益が貿易の利益に優越することをいくつかの事件で認めている。とはいえ紛争解決機関は、貿易協定にしたがって裁定を下さなければならないため、貿易重視の妥協策に流れやすい。つまり、一般的利益の方はないがしろにされる。では環境・社会・保健分野の規範を厳格に適用すればいいのかというと、それはそれで強国の保護主義に加担することになりかねない。ここに現行の体制の大きな矛盾がある。

 アメリカがウミガメのことを心配するのは、自国のエビ市場の保護という低次元の思惑と無縁ではない。そこに見て取れるのは、一方では途上国が貿易上の利益を追求してやまず、他方では社会・環境・保健分野の規範を向上させる必要があるという矛盾した二つの方向性だ。多くの途上国が市場シェアの拡大に躍起になるあまり、そうした規範に頓着しないのは事実である。とはいえ、この問題はWTOの紛争解決機関が解決すべきものなのだろうか。国際法がそもそも手薄な領域で、国際法上の序列を考えることなどできるものだろうか。

 国際法上の法源のうち、他のあらゆる法源に優越するものが一つある。一般国際法の強行規範である。適用除外なき規範と呼ばれる種類のものであり、これに反する規範はすべて無効となる。一般国際法の強行規範の優越は、普遍的な共通善という概念を前進させる可能性を秘めてはいるが、きわめて理論的なものにとどまっている。その具体化を図るためには、規範の序列が争点となるような事件が司法手続きに付される必要がある。だが、一般的な国際司法裁判は望み薄である。国家が手続きに服することを義務付けられていないからだ。

 それに対して貿易司法は強制管轄権があるため、他の司法機関にはできないことまで期待されている。しかし、WTOの紛争解決が不十分だと運動団体が非難するのは筋違いであり、一般的な国際司法裁判の不備こそを問題にすべきである。国際司法裁判所や国際刑事裁判所が世界中の国に対する強制管轄権を備えるようになり、あるいは世界人権裁判所が創設されて、誰もが万人に対して人権を行使できるようになるならば、真の問題解決に向けた道筋が開かれていく。そうなれば、一般司法によって適用除外なき原則が定められるから、貿易司法で共通善の原則が争点になった場合には、それらの原則が自由貿易にかわる指針として仰がれることになる。

 とはいえ、話はここで終わらない。社会・保健・環境分野の高度な規範を途上国に求めれば、途上国が輸出力を失って貧困化するおそれ、つまり、これらの規範と引き換えに基本的人権の状況が悪化するおそれがある。ウミガメ保護という理由の下に、住民の生活手段となっていたエビ漁に壊滅的な打撃を与えた事件がまさにそれだ。基本的人権の尊重を謳い、それを実際に行使できるものにしようとするのなら、生活の質を支える規範(保健、環境、労働条件)の尊重を訴えるだけでなく、対象を絞り込んだ大規模な支援を行うことが必要だ。私たちはWTOを批判するだけにとどまらず、補助金についても制裁措置についても、多国間で利害を分け合う仕組みを作り上げていかなければならない。

(1) Cf. Joseph Stiglitz, << Des pays riches peuples de pauvres >>, reprinted from Financial Time (London) in Courrier International, No.829, 21-27 September 2006.
(2) ドーハ・ラウンドは当初期限を3年として、国際貿易の自由化を課題として進められたが、暗礁に乗り上げたため、2006年7月28日に中断された。
(3) See Tom Amadou Seck, << Bataille pour la survie du coton africain >>, Le Monde Diplomatique, December 2005.
(4) たとえば、骨なし切り身の冷凍鶏肉の関税品目が問題となった欧州共同体の事件(ブラジルとタイが提訴)では、「塩分添加」という語の解釈が争点になった(上級審、2005年9月12日)。
(5) WTOの決定の分析としては、『Journal du droit International "Clunet"』誌が参考になる。毎年第3号がWTOに関して「紛争解決年報」を掲載している(Helene Ruiz-Fabri et Pierre Monier)。
(6) 欧州連合には今のところ訴権がないため、欧州共同体が当事者となっている。
(7) GATT協定20条およびサービス貿易一般協定(GATS)14条。


(ル・モンド・ディプロマティーク日本語・電子版2007年11月号)

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