難民庇護の否定へと繋がるEUの動き

アラン・モリス(Alain Morice)
人類学者、国立学術研究センター移民・社会研究ユニット

訳・青木泉

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 オランダ国会は2月17日、滞在許可書を持たない外国人2万6000人をチェチェン、アフガニスタン、ソマリアといった国々に追放するとの法案を賛成多数で可決した。難民庇護政策を厳しくすべきだという主張が、欧州連合(EU)全体で政府の支持を広げている。難民輩出国の(支援金と引き換えの)協力のもと、難民の「処理」を外国に移そうとする制度が整備されつつある。それはつまり、収容施設を設置するという動きであり、庇護を受ける権利そのものの否定へと繋がっていく。[フランス語版編集部]

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 欧州連合(EU)の国境では、難民を他の移民と同様に処遇する動きが進んでいる。神経過敏なムードがますます高まる中で、移民を選択的に「制御」する必要がうたわれ、それが難民庇護を少しずつ圧迫しつつある。このような混同は、原理的にも認めがたい。移民の受け入れが国家の自由裁量に属する問題であるのに対し、難民として庇護を受けることは権利である(1951年のジュネーヴ条約に明記されている)。それを同一視しようという動きには、難民庇護に関わる法制に見直しをかけ、ひいては庇護を受ける権利を巧みに切り捨てようとするEU諸国の明らかな意図が働いている。

 支配する国と支配される国との間に、社会福祉、民主主義、平和な生活といった面の不平等が広がっていることで、外国人がどんどん押し寄せてくるという不安が増大している。それに加えて、移民の受け入れ・統合政策の明らかな失敗による動揺がある。こうした強迫観念(1)に突き動かされた各国政府は、凄惨な状況から避難しようとする人々に対して他の合法的な入り口を閉ざし、その結果、難民庇護申請の数が急増する。庇護制度の「恩恵を利用している」と言われる多くの人々は命がけで欧州にたどりつくが、それが図らずも、食い止めることのできない流入という恐ろしげなイメージを裏書きしてしまう。そして選挙となれば、外国人の排斥がさかんに言い立てられる。難民か否かにかかわらず、外国人は危険だ、外国人の侵入など全くとんでもないことだ、と(2)

 1997年のアムステルダム条約では、難民庇護の問題がEU15カ国の移民政策における第一の争点となった。それ以来、磨きをかけられてきたEUのイデオロギーと法制のからくりは、三つの側面から組み立てられている。まず、国境における圧力が防ぎきれなくなっていると言明すること。次に、庇護申請の根拠に対して疑義を表明すること。最後に、言葉だけでは実効性に限界がある(また、ある程度の政治的代償を払うことにもなる)ことはじきに明らかになるので、手に余る難民問題を市民社会の目が届かないところにやってしまうこと。しかしながら、難民庇護の問題を外に追いやろうとするのなら、特殊収容施設への監禁という戦略が必然となる。つまり、EUのからくりは「難民」という概念の正当性そのものを危うくする。

 不法移民対策は多大な出費を伴う上に、あまり効果をあげていない。こうした中で諸国は自国内に、一般法の埒外に置かれた何種類もの特別地区を運営、あるいは許容するようになり、人権活動家は当然ながら懸念を示している(3)。難民庇護申請者300人が路上生活をするモロッコ国内のスペイン領セウタについて、スペイン難民支援委員会(CEAR)の委員長は苦しい胸の内を語る。「非常に辛いことだが、今日のスペインは政府の方針のせいで、難民に対して冷たい国だと言わざるを得ない。(・・・)2003年の民主国家スペインは1939年の血まみれのスペイン、何十万人もの国民がフランコの恐怖体制から逃れて地球上のあらゆる地域に散らばっていったあの時代を忘れてしまったのだ(4)

 増え続ける難民庇護申請の正当性を疑問視しようとして、オーストリアなどいくつかの国々は、1951年のジュネーヴ条約の基準は時代遅れであると言い、「もはや個別の主観的な権利によらず、受け入れ国の政治的な引き受けに基づいた新たなアプローチ」(5)を提案している。フランスは2003年まで、ずっと限定主義を採用してきた。国家そのものによる迫害を受けた者のみが、「保護」をその名に冠したフランス難民・無国籍者保護局(OFPRA)の恩寵にあずかり、「難民」の身分を得られるというものだ。女性の抑圧、少数民族の迫害、財産の没収、さらに民族間の大量虐殺の場合までも、迫害の主体が国家でないかぎりは申請却下の根拠になり得るとされた。その後フランスは(1998年5月11日の法律により)独特の「領域的庇護」の制度を打ち出し、今日ではEUレベルで「補完的保護」として確立されるようになった。これはワンランク下の、撤回もあり得るという庇護でしかなく、「例外的滞在許可」とみなされ、ジュネーヴ条約の規定する「難民資格の認定とは異なるもの」とされている。

「安全」な国への強制退去

 80年代には「偽装難民」「経済難民」といった概念が広まり、申請者に「不当」のレッテルを貼るのに使われた。フランスの難民不服申立委員会(CRR)議長アンドレ・ジャコメは84年、「多くの経済難民による庇護申請は(・・・)断固として拒否されねばならない」と記している(6)。「既に国内に住んでいる外国人の統合を妨げる不法移民」に対する激しい非難に続き、「難民庇護をやりすぎれば難民庇護が損なわれる」という言葉を繰り返し聞かされるようになった。この言葉を今日のEU用語で言い換えれば、「保護を求める正当な理由のある人々と(・・・)手続きを利用して加盟諸国の領内に入り込もうとする移民とが大量に流入すれば(・・・)現実問題として庇護制度を脅かすものとなる(7)

 申請者は最初から偽装にすぎないと疑われ、あげくのはてには申請審査や強制退去の担当部門を忙殺させているとして非難される。EUは92年に、「制度を悪用する」移民については申請理由をそれ以上に審査することなく強制退去の待機区域に送るため、「明らかに根拠のない申請」(この言葉は翌年フランス法にも導入された)や「意図的な不正行為」という概念を盛り込んだ決議を採択した(8)。この規定は申請の波を止めるどころか、対審手続きを欠いたまま残留を続け、追い出すこともできない「好ましからざる」人間があふれる状態を招いただけだった。そのよい例が91年の湾岸戦争以来、空路が遮断されたままのイラクから来たクルド人である。

 EU加盟国の間でも「不法」な難民に関し、ことに非合法労働の有益な供給源となる場合に、見解の不一致が見られることは事実である。例えばイタリアにはアルバニア人労働者の供給ルートが存在する。また、2002年12月に閉鎖されるまでの3年間で、公式にはフランス当局から赤十字に管理が委託されていたサンガットの収容施設から、少なくとも8万人の難民が英国に渡っている。これも同じく、英国の無届け労働者の供給に貢献したものと解釈できるだろう。より一般的に言えば、正式な身分のない難民が一部の経済分野を動かすことに貢献していることは明らかである。とはいえ、難民庇護に対しては宣戦が布告された。そこでは二つの方向に向けて、憂慮すべき主張と手法が動員されている。距離を置くこと、そして遠ざけることである。

 難民に距離を置くというのは、身の安全の不安を正当な理由から訴える人間に対して、欧州の域外、脱出国の近くの国で、庇護を受けた方がよいと主張することだ。“Not in my backyard(NIMBY、うちの裏庭ではだめ)”の原則であり、その運用は巧みな詭弁と非常に独創的な手口を生み出してきた。例えば1990年6月のシェンゲン協定により、不正な移民を疑われる外国人を乗せてきた輸送会社に対して厳罰が科せられるようになってきている。出国地での書類審査を民間人に委ねたり、航空会社のカウンター担当者に不正の見つけ方を教え込んだりすることが、今では当然のことと化している。

 次に、難民の身分そのものが問題とされる。1999年、ユーゴ内戦時にフランスは、両大戦間期のナチスによる迫害時代に用いられていた古い議論を持ち出した。ジョスパン内閣は、議会野党の控えめな喝采のもと、コソヴォの少数民族に難民の身分を与えればセルビア人による暴虐を「既成事実」として是認することになる、と宣言した(9)。ここには、文化主義と混じり合った父権主義に根ざした奇妙な論理がある。自国の近辺にとどまっていれば、いざ復興という段になった時に、楽に動けるというのだ(10)。逆に言えば、EU諸国は(それほど遠い国ばかりでもないにしても)、難民を受け入れずに済む方が気が楽だ、ということだ。

 EUはさらに92年以降、「安全国」という概念を用いている。これを使えば、出身国または通過国が身の安全を保障すると考えられるかぎりにおいて、難民をこれらの国に強制退去させることができる。再入国受け入れ協定に調印している国には、強制退去させられた人間を再び受け入れる義務がある。そうはいっても、「安全」とされる国の中でも、国内情勢が簡単にひっくり返るような国の「保障」は不確かなものにすぎない(例えばコートジヴォワールでは紛争が勃発し、フランスは好まざる移民を同国に送還することをやめた)。これらの国が受け入れた難民をさらに別の国に移送するような場合には、「保障」はさらに不確かになる。それに、「安全国」のリストが公にされることはまずあり得ない。EU諸国は現在、合意づくりに骨を折っているが、ポイントは安全国の原則そのものというよりも、明らかに外交的な理由から、共通リストの作成に置かれている。

UNHCRのスタンス

 これと並行して、2002年6月のEU指令案(11)により、「国内避難」という概念が生み出された。難民庇護申請を受けた国は、保護を与える前に申請者が自国で安全を確保できる場所を見つけられなかったかどうかを検討しなければならない。同指令案によれば、そうした場所の管理者としては「国際機関および常設の国家部局」が考えられるという。この規定に従って、不安定な地域や国家の統治下にあるとは言えない地域に追いやられた人間が、どんな保障を得られるというのだろうか。どうやらスレブレニツァの教訓は忘れられてしまったらしい(12)。それでもフランスは、加盟間の合意を待つことなく性急に、難民庇護に関する2003年12月10日の新法の中に「国内避難」という概念を導入した。

 EUの新規加盟国のうち、ポーランドやチェコのような国は特に懸念の対象となっている。多くの難民がこれらの国々の国境を越えて、EUの域内に侵入しているからだ。2003年に施行された「ダブリン第二協定」では、移民が最初に入国した国がその移民に対処することが規定されている。

 2004年1月22日、国連難民高等弁務官事務所(UNHCR)のルベルス高等弁務官は欧州各国の内務大臣に向かって、「難民庇護制度が飽和」するのではないかという懸念を表明した。「EU新規加盟国の中には、(・・・)申請を審査する係官が15人から20人ほどしかいない国もある。(・・・)もしEU「内部」の他国から、さらに何千人もの申請者が送還されてきたら、どうなってしまうだろう。これらの国々では、EUとして調和をとった手続きが崩れてしまうおそれがある(13)」。高等弁務官はまた、「全EU加盟国」の審査官と通訳者を総動員して「欧州受付センター」を設置することも(その他の措置とともに)奨励した。つまり、1951年のジュネーヴ条約を疑問視することにかけては先進的な国々に、他国も同調していくという展開が予想される。この方向性もまた、特殊な収容施設への外国人の監禁という措置に直結する(14)

 2003年2月、英国政府は、難民庇護申請を国民の目の届かないところ、「トランジット・センター」で予備審査し、良い難民と悪い難民を選別することを提案した。対象となるのは、少なくとも長旅に生き残った者でしかない。というのは今日、庇護希望者の死亡率が人数調整の一方法でとなっていることは明白だからだ。そしてこの種のセンターを「輸出」してしまうために、在外施設をモロッコ、トルコ、クロアチア、ソマリア、イランといった国、つまり「安全」であると目される国に開設することが示唆された(15)。しかしUNHCRの側でも2002年末、難民はなるべく出身国の近辺に残るべきだという考えを押し通すために「コンベンション・プラス」という計画を立ち上げ、「負担の分かち合い」の必要性を唱えていた。英国の提案に関心を持ったUNHCRは、その微修正を提案した。「経済難民」または「制度を悪用する」申請者はEU加盟国の共同閉鎖施設に入れるというものだ。英国の提案との違いは、この施設がEU域内に置かれるということだ。設置場所はおそらく新規加盟国内になるだろう(16)

 英国の提案は2003年6月のテッサロニキ欧州首脳会議で否決された。加盟諸国は移民輩出国との再入国受け入れ協定を優先させる方を選んだのだ。難民問題について態度をがらりと変えることでは名人級のルベルス高等弁務官は、同年11月にEU諸国に対し、難民庇護に関して人権が保障されないような(なかでも「安全国」の指定といった)共通政策には問題がある、と厳しく注意を促した。しかしながらUNHCRはこの発言にもかかわらず、危機に瀕している人々の保護と再定住支援という本来の使命から離れ、次第に難民庇護の域外化というEUの政策に加担しようとしているように思われる(17)

収容施設をめぐる駆け引きと分業

 難民を遠ざけるためには、特殊な施設がおのずと必要とされる。「安全国」「再入国受け入れ協定」「トランジット・センター」といった概念はいずれも難民問題を集合的に処理することを意味している。そこから生じるのは、特定のカテゴリーに属する人々については、常時まとめて閉じ込めておくという特例の論理である。1951年のジュネーヴ条約は、難民庇護申請の資格を拡大し、何らかの集団に帰属することにより(18)「迫害を受ける脅威を感じる理由のある者は誰でも」対象とした。UNHCRに支持にされたEUの新政策はこれの全く逆を行っており、帰属集団によっては、我々のところでは正当な申請者とは認められない者がいるという。こうしたイデオロギー作戦は、効果絶大であるだけに恐ろしい。人々の出身によって集団を名指しし、それを固定化することに、まさにこの作戦の存在意義がある。結局のところ、既にイタリアでアルバニア人に対し、フランスでルーマニア出身のロマ人に対して向けられているように、特定の国籍あるいは民族を標的とした反難民人種差別が、この種の政策にはつきものなのだ。

 域外化や収容施設の政策によって強化されることになる国際関係システムの内にも、さらに別の危機が存在する。難民に対する拒否反応は、我々を帝国主義から遠ざけるどころか逆に近づけていくものだ。既に新規加盟国の受け入れプロセスが、上品とはとても言えない裏取引の対象となり、EUへの「入場券」の代価として、移民食い止めへの積極的な助力が求められた。顕著な例はポーランドであり、90年代には「シェンゲン・グループ」と再入国受け入れ協定を交わした最初の国となっている。さらに現在では、この種の協定についても、庇護申請者の収容施設についても、駆け引きと世界的な分業という憂慮すべき機構が動きはじめている。

 駆け引きというのはどういうことか。開発援助、つまり移民対策に「発生元で」協力することと引き換えに債務国と協議される援助、という煙幕の裏に垣間見えるのは、この援助の利益をあらかた独占する国家指導者の腐敗の深刻化である。植民地時代から引き継がれた縁故主義の強化である。さらには、仮想敵とされた難民に対する結束をうたってきた国々の間の緊張激化である。これに関しては気がかりな兆候がひとつある。誰でも自国を離れる権利を持つと言明する世界人権宣言に反する「非合法移民輩出国」という概念が登場したのだ(19)

 分業というのはどういうことか。集約農業、鉱業、児童労働の搾取、観光業に加えて、新たに別の事業に特化する国が出てくることが容易に想像できる。それは、今のところは金銭的利益をもたらしても、いずれは民衆を飢えに導くものだ。例えば、欧米の「技術指導者」や物理的援助のもとに、彼らの在外拘禁施設の遠隔運営を請け負うといった事業である。

 このシナリオの前兆を示そう。2003年9月、再入国受け入れ協定の交渉が停滞しているのを見た欧州委員会のヴィトリーノ委員は、第三国がその国を出身国あるいは通過国とする不法滞在者の再入国を積極的に受け入れるなら、その国の移民割り当て数を増やしたいと思うと発言した。彼は、特に念頭にあるのはEUが必要とする非熟練労働であると付け加え、こういう考えが発祥の地イタリアでは既に実行に移されているとも述べた(20)

 2003年1月8日、スイス政府とセネガル政府は「トランジット協定」を結ぼうとしていた。それによれば、セネガルはスイスが送還または入国禁止の処分としたアフリカ出身者の受け入れと移送を引き受ける。ただし、出身国を特定して厄介払いをするのはセネガルの責任である。この議定書のはなはだ簡潔な第15条には、必要経費は「両者の合意によって定める」(ママ)とされた「特別な役務」への言及があった。この斬新な協定が、ダカール市民やスイスの人権活動家の抗議の嵐でつぶれていなかったとしたら、どれほどの不正義がもたらされることになったかは見当がつく。今後どれぐらいの間、この動きを食い止めることができるだろうか。

(1) この語(obsession)の語源には、包囲された(assiege)という事実または感覚が認められる。
(2) こうした「危機感を煽るレトリック」の意味については、デディエ・ビゴ「治安と移民」(雑誌『文化と紛争』31-32号、パリ、1998年秋・冬)参照。
(3) 雑誌『プラン・ドロワ』58号(2003年12月)の地図「欧州における外国人収容施設」、およびネットワーク組織「Migreurope」のホームページ(http://pajol.eu.org 内)参照。
(4) エル・パイス紙(マドリッド)2004年1月2日付。
(5) 1998年、オーストリアのEU議長国就任時に出された文書より。2003年には、ジュネーヴ条約からの英国の離脱を示唆するような文書が出されたが、ブレア首相は否定している(ガーディアン紙、ロンドン、2003年2月6日付)。
(6) フレデリック・ティベルギャン『フランスにおける難民保護』(パリ、1999年)への序文。
(7) 2003年3月26日付の欧州委員会の通達。パトリック・ドルヴァン「欧州:難民庇護の域外化?」(雑誌『人間と移民』1243号、2003年5-6月)より。
(8) EU諸国の移民担当大臣の決議(ロンドン、1992年11月30日-12月1日)。
(9) 「コソヴォ難民に与えるべき庇護とは」(雑誌『プラン・ドロワ』44号、1999年12月)参照。1999年4月12日の公電は、フランスの代表団に難民を慎重に選別するよう、特にフランス国内に家族が居住していることを条件とするよう命じている。
(10) こうした主張に信憑性がないことは、1999年9月にサンガット収容施設が開設されたのが、コソヴォ出身の「一時的」難民がカレーの町をさまよう状況に終止符を打つためであったことを見れば分かる。
(11) この指令は2年後の現在もなお採択されていない。加盟国間に意見の不一致があることの明白な証拠である。
(12) ダフネ・ブテイエ=パケ「衰退する難民庇護」(雑誌『プラン・ドロワ』57号、2003年6月)参照。
(13) UNHCRの2004年1月22日のプレスリリース。
(14) 上記(3)参照。
(15) クレール・ロディエ「外国人収容施設、欧州移民政策の新しい道具」(雑誌『諸運動』30号、パリ、2003年11-12月)参照。またホームページ http://pajol.eu.org および http://www.statewatch.org 参照。
(16) 諸国の内務大臣との非公式会談時のルベルス高等弁務官の声明(ヴェリア、2003年3月28日)。
(17) 英国とUNHCRのこうした方針についてアムネスティ・インターナショナルは「不当で実施不可能」と激昂した。
(18) 1951年7月28日のジュネーヴ条約に挙げられた基準は、人種、宗教、国籍、社会集団、政治的意見である。
(19) ル・モンド2003年6月23-24日付には「EU15カ国は非合法移民輩出国を罰しない」という見出しが掲げられた。
(20) ル・モンド2003年10月3日付。


(2004年3月号)

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