世界銀行、半世紀の曲折

ニコラ・ギヨ(Nicolas Guilhot)
ヨーロッパ大学研究所・共同研究者、フィレンツェ

訳・三浦礼恒

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 この50年にわたって、世界銀行(世銀)は開発問題における裁定者の役割を果たしてきた。世銀が毎年公表する『世界開発報告書』は、個々の問題の優先順を決め、用語法を広め、コンセプトや問題群を示してきた。これらの要素が開発論を形づくってきたとさえ言える。1968年から81年まで世銀総裁を務めたロバート・マクナマラが好んで口にした「貧困の減少」から、「構造調整」や「持続的な開発」を経て「よき統治」に至るまで、世銀が次々に打ち出した理念は、議論の枠組みとなり、研究を方向付け、知識を生産してきた。

 世銀は1946年3月、各国政府の妥協の産物として生まれた。これら諸国の関心は、貿易決済の管理、外国為替相場、そして世銀に対するワシントンの影響力を抑えたいと考えるウォール街の銀行家に向けられていた。世銀の事業は当初、開発よりも復興に、また直接融資よりも投資保証に主眼をおき、その運営は慎重に進められた。投資家の目からすると、世銀の信用はその主要な保証人たるアメリカの出資額を限度としており、世銀の事業はきわめて限定的にならざるを得なかった。

 アメリカの公的部門の影響下にあるという位置づけは、世銀による自己資金の市場調達を長いこと妨げていた。50年代になってようやく、世銀はアメリカの投資家の信頼を勝ち取り、その債券は証券会社が「トリプルA」と呼ぶ確実な投資対象に変わった。

 多大な収益を上げ、自己資金を確保し、予算制約が緩やかになると、世銀は融資の多角化や「柔軟化」に着手した。さらに、各国政府による創設という沿革を離れ、独自機関としての特徴を育んでいくようになった。それまでの世銀は銀行家と官僚によって仕切られており、技術者や少数のエコノミストは下働きに甘んじていた。しかし、余った資金を運用するためには新たな融資形態を探求する必要があった。こうして世銀は、機関投資家からの信用を失わずに融資基準を緩和する方向への路線変更を迫られた。

 エコノミストの募集は、当初この線に沿って始められた。彼らの任務は、新たなプロジェクトの「収益率」を計算し、事業拡大の準備を進めることにあった。銀行家の歓心をかわなかった従来の「必要性の評価」からの大きな転換だった。

 こうして、世銀の拡大路線とともに経済専門家の増強が進められ、マクナマラ総裁による拡大政策の推進力となった。彼の時代に世銀の融資総額は10億ドルから130億ドルになり、職員数は4倍に、経費総額も3.5倍に増加した(1)。この発展によって世銀は知的な融資機関に衣替えした。世銀内部で「開発エコノミスト」の立場が強くなり、組織の透明性も増した。

 60年代を通じて世銀が経済知識の重視に傾いた背景には、ワシントンの政治サークルに属する学者たちによる大がかりな働きかけもあった。当時のケネディ政権では、東海岸の有名大学から採用された「政治コンサルタント」が権勢を振るっていた。学界と政界の境目があいまいで、容易に行き来できるという新たな状況から、最も利益を得たのがエコノミストたちだった。政治経済分野の民間研究機関であるブルッキングズ研究所の例は、このような政策決定者と学者の交流をよく物語っている。ケネディ政権に重用された同研究所は、世銀とも非公式ながら密接な関係を保ち、2度にわたり公式な通史の編纂を手がけることになる(2)

 60年代の世銀エコノミストたちは、ケネディおよびジョンソンの政権と同じ改革のエートス(気風)を共有していた。「開発経済学」がケインズ経済学の「分派」だったというだけでない。対象国の経済に喜々として介入しようとする官僚エコノミストにとって、ケインズ主義はうってつけのイデオロギーの役割を果たした。貧困の軽減、経済成長、富の再分配といった世銀の開発政策の大きなテーマが、同時期のアメリカ政府の国内政策(ケネディ政権の「貧困との闘い」、ジョンソン政権の「偉大な社会」)と呼応しているのも驚きではない。

 世銀とアメリカ政府の蜜月関係は、債務危機と81年のレーガン政権の登場によって終わりを迎えた。70年代を通じて、「(ケネディとジョンソンの下で61年から68年まで国防長官を務めた)マクナマラの銀行」はケインズ主義的な経済思想の聖地であり、国家の近代化という理念の神殿でもあった。第三世界の債務が世銀の拡大政策に疑問を突きつけたのと時期を同じくして、ホワイトハウスが新保守主義者に埋め尽くされるようになると、世銀のイデオロギーはワシントンのイデオロギーと噛み合わなくなった。80年代以降、世銀は民間部門の追い落としを狙って資金をばらまくだけの官僚機構と見られるようになった。レーガン大統領に任命されたスプリンケル経済諮問委員会委員長が、世銀に「社会主義的」傾向があるかどうかの調査報告を命じるほどであった。

 綱紀粛正が唐突に求められ、世銀の職務と学閥の構成は劇的に変化した。経済学が開発学の王道とされる点は変わらなかったが、シカゴ学派に近い、新世代のエコノミストが主流を占めるようになった。全部で37あった部局長ポストが8つに絞られるほどドラスティックな機構改革が行われ、世銀で働くエコノミストを学派別に「リストアップ」するような監視制度が設けられた。新しく入った人々にとって、古参の職員は「適切な経済的知見と技能に欠け、古くさい国家統制主義の実践にこだわっている」ようにしか見えなかった(3)

80年代の潮流

 新しいエコノミストたちは超自由主義的な考えから、政府関係者は特権にしがみつき、市場の調和的な機能を妨げる寄生者と見なした。これが世銀の公式路線となった。この思想的中心地に起きた反革命は、かねてから広がっていた潮流の帰結にすぎない(4)。政府との公式あるいは非公式の関係を通じて自らの知見に一目おかせた一昔前のケインズ主義者とは反対に、シカゴ学派の代表者たちは、彼らの学問分野の専門化を徹底することで、権力の中心から遠ざけられた不遇を埋め合わせた。こうして、経済理論の評価の中心に数学的な定式化が据えられ、開発学の専門家は文学者とは言わないまでもジェネラリストにすぎないとして、世銀から締め出されるようになっていく。

 自由主義的なエコノミストが、自らの知見に一目おかせようとして同盟を結んだのは、金融界だけではなかった。新保守主義の勢力も彼らの説に耳を傾け、率先して彼らのイデオロギーの普及に努めた。81年の大統領選挙でレーガンのブレーンとなる数々の研究所やシンクタンクには、これらのエコノミストが溢れていた。そして次第に専門研究は取引の様相を帯び、「顧客」の望みに応えるような「生産物」を引き渡すようなものになった。新世代の専門家はマーケティングと広報に長けており、メディアを通じてイメージを振りまいていった。メディアは「ジャーナリストに対して一時間以内に問題を説明しようとし、しかもそれをやってのける(5)」専門解説者たちをもてはやした。

 ケネディ政権下の専門家はテクノクラートとしてのエートスを共有し、政治色のなさを標榜し、合理的に行政を進めようとした。これに対し、新たなコンサルタント集団はホワイトハウスに戦闘的な行動主義を持ち込んだ。これが開発政策にも反映されることになる。

 経済学の秀才の集まってくるアメリカの首都に本部を置く世銀もまた、周囲の政治的環境や専門職員の主要部分に影響を及ぼしている思潮に無縁ではいられなかった。新古典主義経済学は世銀内部にまで浸透した。世銀のエコノミストたちは、プロジェクトを評価したり成果の数値化を迫られたりする中で、手法的に厳密であるという理由の下に、次第に新古典主義のアプローチやモデルを利用するようになった。

 ワシントン・コンセンサスと呼ばれるものには、新しいエコノミスト、新保守主義者、そして財界によって採用された戦略の集大成が認められる。これが、10年間に及ぶ比較的安定した同盟を生み出した。また、債務危機を前にしたウォール街と世銀の和解を促進した。世銀は開発関連の商事債券市場で回収不能に陥りかけていた銀行に救いの手をさしのべた。そのような開発がらみの利害は、構造調整というイデオロギーと政策に反映されていく。そして82年以降、開発途上国の商業銀行による貸付資金が完全に枯渇し、世銀が復権すると、輸出振興や民営化、規制緩和といった政策を途上国に課しやすくなった。世銀は最後の貸し手として、融資条件を強制できる立場にあった。

 このようなイデオロギー攻勢をかけるに当たり、新自由主義的な思想家とエコノミストたちが採用した戦略によれば、知見というものは政治的主張と切り離せない関係にある。この戦略は、合理性は中立性とともにあると考えた一昔前の専門家集団のテクノクラート然、あるいはほとんど科学者然とした態度とはかけ離れたものだった。さて、このような「有望」な処方箋を考案した新世代のコンサルタントたちは、それによって前例を作ることになった。非政府組織(NGO)とエコノミスト以外の大学研究者という、開発機関の主流から排除された人々も、彼らの後に続いた。80年代を通じて、これら2つの集団は次第に接近を深め、彼らが敵視する超自由主義者たちの成功手法、つまり、価値観に基づく積極行動主義と科学的知見を結びつけるという手法を別の形で再現した。そして、超自由主義者と同じように大学研究者とNGOも、世銀や大規模な開発援助組織に対し、自分たちの知見を売り込むのに成功した。

 プロから活動家あるいは素人と見なされたNGOは、構造調整によって見捨てられた人々の代弁者を自認しても、無視されるか叩かれるかという状況が長期間にわたって続いた。厳しい状況の下で活動し、緊急事態宣言すらしてのけるような人道援助NGOが出現し、世論を動かしたり活動資金を集めたりするようになると、開発NGOの状況は一変した。

 大部分のNGOは衰退を余儀なくされた。生き残ったNGOも、競争が激しくなった市場で立ち回るために、企業の掟に従わなければならなかった。このような適応の結果、NGOはプロと化していった。資金集めと広報の技術を身に付けたアングロサクソン系のNGOの新しい代表者たちは、まさに「プロ」以外のなにものでもない。

 どのような資格が巨大NGOの責任者に求められるかを見れば、かつての活動家がマネージャーに変身したことがよくわかる。法学や商学、あるいは行政学を専攻し、社会経験が豊かで、政界や実業界の人脈に通じていることが、その資格とされる。彼ら人道主義の企業家たちは、世間で思われている理想に燃え上がった活動家とは大きく違う。プロ化の傾向を強めるNGOのスタッフは、対立相手だったはずの組織のスタッフと変わらなくなっていく。その結果、批判の舌鋒が衰えただけでなく、既にかなり薄まっていた政治色がさらに薄くなった。

 85〜86年以後、NGOが世銀に対する影響力を強めたのは、開発途上国で起きた「反IMF」暴動に呼応するような動きがワシントンで皆無に近かったことからもわかるように、現場で人々を動かしたからではなく、世銀にプロとして認められたからであった。世銀はこの状況から大いに利益を引き出すことになる。もはやNGOは世銀にとって、多少は話を聞いてリップサービスしておかないと後で面倒を引き起こすような存在ではなくなった。NGOのプロ意識が役に立つことを世銀は理解した。そして、両者がうまく一緒にやっていくための手段もあった。

NGOと政治学者らの「台頭」

 こうして、世銀はかなりの資金をNGOに任せ、NGOは潤沢な手数料を手にするようになる。NGOがかかわる世銀プロジェクトの割合は、88年には5%にすぎなかったが、97年には47%にまで達した。その結果、NGOのスタッフの基準は世銀の基準に近づき、両者間の人的移動が増大した。大学を卒業した多くの若者にとって、NGOは国際機関に入るためのステップとなった。

 新たな公認の開発関係者たちが示す政治的性向は次第に穏健な改良主義へと傾き、世銀にとっても受け入れやすくなった。彼らがプロとして実務に携わり、時にはプロジェクトの下請けとして働くなかで、毒気が抜けていったという側面もある。NGOがらみの開発プロジェクトには「事務的改定(administrative relabeling)」(6)が施され、エコロジーやジェンダー、市民社会といった要素がふんだんに盛り込まれたが、その本質が変わるとか、新自由主義的な方針が再考されるとかいうことは決してなかった。

 90年代を通じて世銀が開発政策の雛形として強制した「よき統治」という理念(7)にも、この新しい同盟関係が反映されている。市民の「参加」、機構の「透明性」、「法治国家」の尊重、「市民社会」の開花といったように、世銀は民主派の用語法を採り入れてみせ、NGOは自分たちの主張が通ったと考えて大いに満足した。このような用語法が、かつての世銀のほとんど明白な偏向と一線を画したのは喜ばしいことだった。それまでは、権威主義も同然の体制の方が、うまく社会の抵抗を抑えて構造調整政策を実施できると見られていた(8)

 しかし、「よき統治」という理念には、構造調整を開発途上国の政治システムにまで拡張するという発想が含まれていた。世銀の認識によれば、80年代を通じて推進してきた政策が惨憺たる結果に終わった(9)のは、ある間違いのせいであった。開発途上国のマクロ経済政策の再編を試みた世銀は、その実施にかかわる制度上の問題は視野に入れなかった。つまり失敗の原因は、内政上の行き詰まり、利害関係者の圧力、もたれ合いの慣行などにあったのだという。こうして、新自由主義者たちは逆説的にも、自らの迷走こそ、まさに構造調整政策が国家主義と相容れないことの証明であると見なした。

 そこで推奨された解決方法が、政治改革を行って、世銀の政策を引き取ってくれるような社会集団に政治を開放するというものだった。これは民主化政策としても通用する。国際NGOとその支援を受けた地元NGOの大部分は、「市民社会」へ向けた世銀の路線変更にうまく順応した。とりわけ、衰えつつある国家と公共事業の手から取り上げられた活動分野は、NGOの目には征服すべき対象と映った。

 NGOにとっては、提供するサービスの元手となるような知見を蓄えることも重要な課題だった。そのために呼び集められたのが社会学者、そして政治学者であった。構造調整ということでマクロ経済が重視され、開発問題といえばエコノミストの専門分野とされた時代には、それ以外の学者の権威はゼロに近かった。かつては役に立たない知識の持ち主と見なされていた社会学者や政治学者たちは、NGOを積極的に利用しようとした。つまり、「政治参加」や「市民社会」の専門家を求めるNGOが、自分たちの研究の有力な「仲買人」として、多少の通俗化はあるにしても、研究内容を広めてくれると踏んだのだ(10)

 もし、スーザン・ジョージとファブリッチオ・サベッリが書いたように、「大学研究者やNGOの代表者たちは、構造調整が何をもたらしたかを検討することに、その知見とエネルギーを傾けてきたが、必ずしも時間の浪費だったとは言えない(11)」としたら、それは必ずしも学術上の成果があったという意味ではない。そこで蓄えられた知識が、拡大を続ける専門知識市場において価値ある資源として活用できたという意味合いが大きい。この錬金術から特に利益を得たのは政治学者たちである。世銀で浮上しつつあった開発理念は彼らの知見を必要としていた。

 構造調整のスローガンは「適正価格の設定(get the prices right)」とそれに伴う「よき統治」であり、構造調整の成功には「正しい政策の発見(get the politics right)」が必要だと言い立てられた。新しいプロジェクトでは、機構の「透明性」を高め、社会関係における法の力を強め、「市民社会」の進展や政府機構の「透明性」の水準を見定めることが目指されるようになった。そのようなプロジェクトの評価は、従来のような経済学による分析ではカバーしきれない。そこで政治学者に声がかかった。

 90年代を通じて、エコノミストは他人の金で大学研究室と国際機関を忙しく往復し、開発問題の専門家として謝金を受け取ったりしていた。「よき統治」が求められるようになった現状は、その道のプロを任じる政治学者に反撃の機会をもたらす。

 既に91年の時点で、世銀がプロジェクトの準備に当たって、エコノミスト以外の人材(世銀用語では「ネッシー」と言う)も重視した方がよいと提案する内部文書が現れていた。ここで、エコノミストが考え出した政策に箔を付けることだけを求められた専門家は、新自由主義の牙城に潜り込んでも欲求不満がたまるだけだと考えた。しかし、エコノミストとの雑居に馴染みつつある人々もいる。彼らは批判を口にすることをやめ、なんとなく改革主義者といった立場をとりながら、構造調整の社会政策の方面でいろいろと活躍している。ただし、構造調整という原則そのものを問題にしようとの姿勢はまったく見られない。

(1) その時期を通じ、マクナマラと当時の財務責任者であったユージン・ロットバーグは、アメリカ国内のさまざまな市場から1000億ドル近い資金を調達した。
(2) 世銀が創設25周年と50周年の機会にブルッキングズ研究所に編纂を依頼した通史は、今日でも世銀に関する重要資料とされている。Edward Mason & Robert Ascher, The World Bank since Bretton Woods, The Brookings Institution, Washington, D.C., 1973 ; and Devesh Kapur, John P. Lewis & Richard Webb, The World Bank. Its First Half Century, The Brookings Institution, Washington, D.C., 1997.
(3) Cf. Devesh Kapur, John P. Lewis & Richard Webb, op. cit., p. 1193.
(4) 1980年代の経済学界とワシントンの諸機関との関係については、イヴ・ドザレ、ブライアント・ガース、「ワシントン・コンセンサス−新自由主義の覇権に関する社会学の構築にむけて」(『社会科学研究活動』121-122号、パリ、1998年3月、3-22ページ)
(5) Michael Weinstein, << Economists and the Media >>, Journal of Economic Perspectives (6), No. 3, Minneapolis, 1992.
(6) この用語は世銀の準公式史料で用いられた。 Cf. Devesh Kapur, John P. Lewis & Richard Webb, op. cit., p. 369.
(7) See Governance. The World Bank's Experience, The World Bank, Washington, D.C., 1994.
(8) 世銀エコノミストである Deepak Lal は、明らかにこの立場をとった。Cf. The Poverty of 'Development Economics', Hobart paperbacks 16, Institute of Economic Affairs, London, 1987.
(9) Michel Chossudovsky, The Globalisation of Poverty, Third World Network, Penang, 1997.
(10) イヴ・ドザレ「徳性の帝国主義」(マニエール・ド・ヴォワール53号「思考のアメリカ化」所収)
(11) スーザン・ジョージ、ファブリッチオ・サベッリ『世界銀行は地球を救えるか』(毛利良一訳、朝日新聞社、1996年)[邦訳は日本語版編集部による]


(2000年9月号)

* 改訳の上『力の論理を超えて』に収録、NTT出版、2003年8月

* 註(1)「ユージン・ロットベルク」を「ユージン・ロットバーグ」に、
註(6)「ほぼ準公式史料」を「準公式史料」に訂正(2003年4月6日)
* 註(4)「ブリアン・ガルト」を「ブライアント・ガース」に訂正(2005年6月28日)

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